对信阳市普通干线公路高质量发展的思考龙志

作者：彭荣贵信阳市公路事业发展中心计统科

编辑：张菁菁

校核：郭文奇

审核：龙志刚

普通干线公路是覆盖范围最广、服务人口最多、公益性最强的交通基础设施，在公路网中具有承上启下的作用，对于促进沿线国民经济发展和社会进步，尤其是扶贫开发具有重要意义。

01发展历程

上世纪计划经济时代，信阳市普通干线公路建设资金主要来源于国家补助，地方政府负责完成征地拆迁工作。

~年间，我省公路采取“统贷统还、收费还贷”模式，由当地政府负责完成征地拆迁任务，以民工建勤方式完成路基工程，公路主管部门负责路面、桥涵、交通设施等工程，十年间改建全市普通干线公路公里，总投资35.1亿元，其中上级补助资金27.4亿元，约占总投资的80%，支撑了公路交通运输基础设施建设的跨越式发展，改变了交通运输对国民经济的瓶颈制约，对经济社会健康稳定发展做出了重要贡献。

随着年成品油价格和税费改革以及取消政府还贷二级公路收费政策实施之后，国家采取定补方式，逐渐不能满足普通干线公路发展需求。

十三五期间，在新的财税体制改革、公路养护体制改革、行政放管服改革等各项深化改革的背景下，公路建设管理体制、投融资环境发生了较大的变化。信阳市委市政府开始积极探索新的建设、投资模式和建设程序。

一是探索PPP模式。充分利用社会资金参与公共基础设施建设，破解建设资金困局，新二十四大街沪陕高速下线至南京大道连接线改造工程是信阳市第一个采取政府付费类PPP项目。

二是探索政府收费建设模式。随着建材价格、征迁费用等的不断提高，公路项目造价持续攀升，国省补助从占总投资的80%下降至30%左右，地市配套资金面临巨大压力。如G、G信阳境改线项目每公里造价高达万元以上，采取申请中央车购税和专项债券资金建设，同时两个项目采取公司化建设管理。

三、探索研究成立投融资平台和代建模式。积极探索参与成立融资平台，为信阳市普通干线公路建设提供一个新的建设资金筹措渠道。积极探索签订代建协议，由项目所在县区履行项目业主职责，完成项目建设后再移交市级公路主管部门管理。

02现状与问题

截至年底，信阳市普通干线公路总里程.公里，其中国道6条，.公里；省道18条，.公里。按照技术等级划分，一级公路.公里，二级公路.公里，低等级公路.42公里。

经过多年发展，信阳市普通干线公路网络基本形成，与全市重要节点和枢纽的衔接水平持续提升，为促进信阳市经济社会发展、全面建成小康社会奠定了坚实基础。

然而，公路网基础设施发展不平衡不充分问题依然存在。此外，随着中国特色社会主义进入新时代和社会主要矛盾的变化，人民对交通出行条件要求越来越高，信阳市普通干线公路发展既面临“大别山革命老区振兴发展规划”、“沿淮经济带发展规划”等国家重大战略实施带来的新机遇，同时也面临各级财政资金供需矛盾突出，土地、环境等刚性约束增强等方面的挑战。

一是公路网基础设施短板仍待补齐。新一轮国省道网规划调整后，信阳市普通省道二级及以上占比仅为56%，仍有公里的低等级公路亟需扩容升级和改善路况。同时，普通干线公路中因新规划路线技术等级不同导致衔接不畅，或因衔接道路未打通而形成的瓶颈路、断头路仍占有一定比例，制约了区域协调、融合发展。信阳市穿越主城区普通干线公路31.7公里，近城普通干线公路70公里，穿城问题日益突出，安全隐患大，亟需解决。受地形条件限制，西部、东南部中低山地区路网覆盖不够，对区域互联互通和经济联动发展支撑作用较为薄弱。部分与高速公路出入口和县区城市道路衔接的普通干线公路等级较低，有待进一步提升改造。新建高速公路需同步或提前推进与其衔接的普通干线公路项目建设。

二是事权不清晰，支出责任不明确。改革开放以来，交通运输部门积极创新、锐意进取，以交通专项税费和“贷款修路、收费还贷”为基础，逐步形成了“中央投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的交通基础设施投融资模式，支撑了公路的跨越式发展，改变了交通运输对国民经济的瓶颈制约，对经济社会健康发展做出了重要贡献。但随着国家各项改革的深入推进和撤消二级公路以下的收费站，交通运输发展面临的投融资环境发生了较大的变化，政府投资主体作用不强，公共财政投入不足，对社会资本吸引力弱等问题突出。如何发挥政府投资的引导作用，利用社会资本特别是民间资本参与交通基础设施建设，深化交通运输基础设施投融资改革，创新发展模式是解决目前普通干线公路健康发展的重大改革课题。

三是资金供需矛盾日益凸显，要求加快破解融资难题。“适度超前”是交通运输发展的基本原则，交通投资仍将在高位运行，建设资金需求依然旺盛。按照目前的“十四五”规划初步方案，信阳市干线公路投资规模约为亿元，建设里程约为公里，在现有的投资体制下，除部补资金外，剩余资金需省、市、县筹措解决，信阳市财政基础薄弱、建设资金投入严重不足，特别是地方融资平台政府融资功能剥离之后，普通干线公路建设资金筹措更加困难。

四是土地、环境等外部刚性约束不断增强。公路建设项目一般里程较长，同时跨越多个行政区域，涉及部门较多，公路建设与用地计划、耕地占补平衡等方面的矛盾越来越尖锐，环境保护、节能减排要求也越来越高。据不完全统计，信阳市各类自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等各类禁止开发区33处，占全市国土面积的21%，成为普通干线公路发展的制约因素。

03发展思路

“十四五”期间，信阳普通干线公路将着力构建“一市一区三枢纽”，着力建设“五个信阳”，推动信阳在全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化新征程中提供支撑保障能力。结合信阳市普通干线公路网规划调整方案、国土空间规划情况及路网发展需求，将围绕加快建设交通强国，完善综合运输大通道、综合交通枢纽和高质量发展、大别山振兴发展规划、沿淮经济带规划、乡村振兴等重大国家战略，进一步强化区域公路网络建设，强化提高普通干线公路服务能力和水平，补齐大别山地区交通基础设施短板，加快构建发达的快速网、完善的干线网，增强对国省重大战略的支撑保障能力。

一是贯通主干路。紧紧围绕省委、省政府明确的信阳市作为重要的区域性互联互通综合交通枢纽的定位，完成G线、G线、G线等运输通道改线建设，巩固提升国道骨架作用，服务区域经济发展和人民生活水平的提高，助力“五个信阳”的建设。

二是打造生态旅游路。全面践行生态文明的绿色发展理念和高质量发展战略，S线、S线浉河区环湖道路按生态旅游公路进行规划，不仅增强运输能力，同时促进信阳生态文明的绿色协同发展，结合新县、浉河区等全域旅游示范区，实施改造G线、S线、S线，打造交旅融合发展、绿色发展、全域文化和旅游发展新典范。

三是畅通环城路。全面落实大气污染防治工作要求，优先推进信阳市区及主要县城绕城货运通道建设，如G线光山绕城、陂河镇改线；G线商城绕城；S线余集镇改线；S线明港改线等，缓解过境交通压力，降低城市环境污染，助力打赢大气污染防治攻坚战。

四是打通断头路。全力打通S、S、S等省内“断头路”,G、S、S、S、S等省际“断头路”，基本消除现有“断头路”，提高二级及以上省际出口通道比例，助力公路联网成环。

五是改建瓶颈路。结合市（县）政府的积极性和实施必要性，有条件地对区域内重点路段如S线浉河区东双河镇、S线泼陂河至晏河段等低等级公路进行升级改造，提高路网技术等级，优化路网等级结构，提升路网运行效率，逐步改变“大而不强、长而不优”的落后局面。

六是畅联节点路。持续强化节点枢纽畅通能力建设，加快推进市县、县县行政节点快速直连，如实施S线潢光一体化、G线息县境等项目，改善区域内重要经济节点交通枢纽的快速转换衔接，助力现代化综合交通运输体系建设。

七是优化品质路。结合普通干线公路网覆盖范围广、服务人口多、提供服务普遍、公益性强的特点，在突出上述重点的同时兼顾其他通道扩容改造，持续完善路网布局，不断优化路网结构，完善相关停车区、服务站、观景台、应急救援中心等配套设施，提供综合服务功能，充分发挥路网综合效益。

04保障措施

一是要把握政策。年是“十四五”谋划之年，也是夯基之年，起步时要认真总结经验成效，克服缺点不足，学深悟透部省投资政策及建设重点，进一步分析研究区域内经济社会发展需求和公路发展短板，既要集中有限资金优先解决当前路网中存在的短板问题，又要坚持政策导向，综合建设、养护和服务等各方面工作，适度超前谋划今后发展方向和重点，合理把握项目建设规模和发展步伐，有效实现普通公路高质量发展。

二是要规划引领。要紧紧围绕大别山振兴发展规划、沿淮经济带规划、公路高质量发展、乡村振兴战略等国省重大战略，兼顾当地区域性发展规划开展专题研究，在国土空间规划和综合立体交通网规划的框架下，

按照“可行、可落地”的原则，对项目实施序列进行排序，符合部省投资政策的项目不等不靠、抓紧推进。

三是建立健全管养机制。年，河南省撤消政府还贷二级公路收费站，干线公路养护管理的经费来源、融资渠道等随之发生变化，同时干线公路车流量迅速增加，大交通量、重载交通成为干线公路运输的显著特征，干线公路、桥梁破损严重，干线公路养护管理面临压力较大。随着信阳市路网规模迅速扩大，而国家对养护投入严重不足，养护人员老化、技术单一落后，维护公路安全畅通任务繁重，同时当地的路政、治超管理力度不够，导致部分干线公路使用寿命周期成本大大增加。推进公路养护市场化，加大养护资金投入，建立科学的公路养护管理机制亟待建立和完善。

四是加强协调联动。认真学习我省交通运输领域事权和支出责任实施方案，夯实政府主体责任，积极汇报并建立协调联动机制，主动加强与交通、发改、财政、自然资源、生态保护、林业等部门以及金融机构的汇报衔接，健全完善项目建设审批“绿色通道”、并联审批或容缺办理机制，提高服务质量和效率，进一步推进市县联动、部门联动，做到相互协调，密切配合，合力攻坚。

五是落实财政保障机制。结合目前普通干线公路事权与支出责任相适应的制度改革要求，建立“政府主导，分级负责”的投融资金管理体制，市级政府将普通干线公路建设、养护、管理、安全应急等所需资金纳入年度财政预算予以保障，确保普通干线公路可持续发展。

责编:刘安琪

审核:李震

总监:万军伟